О некоторых полномочиях органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды
Слово – Юристу
 Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды закреплены в статье 7 специального Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Однако конструкцию и содержание данной статьи нельзя назвать удачными, поскольку в ней делается акцент лишь на организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. При этом отдельные обязанности органов местного самоуправления закреплены в других статьях того же Федерального закона:
принятие необходимых мер по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ч. 1 ст. 55);
учет мнения населения или результатов референдума при принятии решения о размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде (ч. 2 ст. 13);
оказание содействия гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды и др.
Учет иных нормативных актов
Как видно, все перечисленные нормы носят обобщенный характер.
Вместе с тем, из статьи 10 того же Закона следует, что при осуществлении органами местного самоуправления управления в области охраны окружающей среды необходимо руководствоваться другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В числе таких нормативных правовых актов, прежде всего, необходимо отметить Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 14-16 которого устанавливают вопросы местного значения применительно к видам муниципальных образований.
Общими для всех видов муниципальных образований являются организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
К вопросам местного значения поселений и городских округов относится также организация благоустройства и озеленения территорий, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов.
Общими для муниципальных районов и городских округов вопросами являются создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на соответствующих территориях, а также организация мероприятий по охране окружающей среды.
Помимо того, названный Федеральный закон дублирует нормы Федеральных законов «Об охране окружающей среды» (ст. 7) и «Об отходах производства и потребления» (ст. 8), связанные с полномочиями органов местного самоуправления в области обращения с отходами.
Природоохранная компетенция органов местного самоуправления установлена также другими федеральными законами:
- от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»,
- от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»,
- Земельный кодекс Российской Федерации;
- Лесной кодекс Российской Федерации;
- Водный кодекс Российской Федерации;
- Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»;
- от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире»;
- др.
Задачи охраны окружающей среды достигаются также в процессе решения земельных и градостроительных вопросов, например: при утверждении генеральных планов поселения и городского округа, схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, предоставления земельных участков для строительства, выдаче разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждении местных нормативов градостроительного проектирования.
Таким образом, при решении вопросов охраны окружающей среды нельзя ограничиваться нормами специального Федерального закона «Об охране окружающей среды», необходимо учитывать требования других нормативных правовых актов.
Самый острый вопрос
Несмотря на обобщенный характер полномочий органов местного самоуправления в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», данный Федеральный закон в составе принципов охраны окружающей среды закрепляет ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды. В свою очередь, такая ответственность обусловила «проблемы» тех сельсоветов и администраций районов, которые должны исполнять решения судов об обязании ликвидировать несанкционированные свалки либо обеспечить безопасную работу гидротехнических сооружений.
Организация сбора, вывоза, ликвидации и переработки отходов является наиболее острым вопросом в сфере охраны окружающей среды. Об актуальности этого вопроса свидетельствует тот факт, что более половины прошедших в 2010 году судов, связанных с правоотношениями в области экологии, относятся к теме ликвидации несанкционированных свалок.
В настоящее время захоронение отходов на свалках является основным методом утилизации отходов, что связано с большим объемом и темпом накопления отходов потребления при слабом развитии индустрии вторичной переработки.
Между тем статья 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды» запрещает сброс отходов производства и потребления в недра, на почву, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади. Отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.
Несмотря на данный запрет, фактически повсеместно, в каждом районе складывается ситуация стихийной организации несанкционированных свалок. Эта ситуация требует активного вмешательства органов местного самоуправления в соответствии с их компетенцией по решению вопросов местного значения.
Полномочия органов местного самоуправления, связанные с отходами производства и потребления закреплены рядом федеральных законов: от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 7); от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ст. 8); от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14-16), а также законом Алтайского края от 11.02.2008 № 11-ЗС «Об обращении с отходами производства и потребления в Алтайском крае» (статья 7).
Согласно пунктам 1, 2 статьи 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями; организацию деятельности в области обращения с отходами осуществляют органы местного самоуправления.
В зависимости от вида
В зависимости от вида муниципального образования органы местного самоуправления обладают разным кругом полномочий в области обращении с отходами.
Так, к полномочиям органов местного самоуправления поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
к полномочиям органов местного самоуправления городских округов относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Неисполнение органами местного самоуправления своих обязанностей в области обращения с отходами может привести к нарушению права неопределенного круга лиц на благоприятную природную среду (ст. 42 Конституции Российской Федерации и п.1 ст. 11 Федерального закона от «Об охране окружающей среды»).
Данный вывод указан в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2008 года от 25.02.2009 (определение № 89-Г08-8) и подтверждается устойчивой судебной практикой в Алтайском крае.
Общая проблема – недостаток средств
Общая проблема муниципальных образований при реализации полномочий в области обращения с отходами - недостаток средств в местных бюджетах. Однако действующее законодательство не связывает реализацию органами местного самоуправления данных полномочий с их финансовыми возможностями, на что указано определении Верховного Суда РФ от 15.10.2008 № 32-ВПР08-13. В этой связи суды не принимают во внимание доводы органов местного самоуправления об отсутствии в бюджете денежных средств на реализацию обозначенных полномочий.
Не может служить оправданием и отсутствие полигона для утилизации или перерабатывающего отходы предприятия. Судебная практика исходит из того, что действующим законодательством не предусмотрены конкретные способы реализации полномочий по организации утилизации бытовых отходов, не предусмотрена и зависимость данных полномочий от наличия или отсутствия полигона для утилизации, либо перерабатывающего отходы предприятию. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно выбирать способы утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (см. решение Алейского городского суда от 17.02.2010 по делу № 2-80/10).
Необходимо отметить, что для реализации полномочий в области обращения с отходами органам местного самоуправления не нужно ждать специальных указаний контролирующих служб. Отсутствие предписаний контролирующих органов не освобождает орган местного самоуправления от выполнения обязанностей по вверенным федеральным законодательствам направлениям деятельности (см. определение Судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 08.09.2010 по делу № 33-6955/2010а).
О земельных участках
Как правило, несанкционированные свалки образуются на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. Полномочиями по распоряжению такими земельными участками обладают органы местного самоуправления (п.10 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»). Однако это обстоятельство не означает, что органы местного самоуправления всегда несут ответственность за размещение несанкционированных свалок. Речь идет о случаях, когда несанкционированные свалки размещены на земельных участках, находящихся в собственности или законном пользовании других лиц.
В силу статьи 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.
Таким образом, если земельный участок находится в частной собственности, федеральной собственности, краевой собственности, а также на праве аренды, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненно наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования, то ответственность за захламление участка и его загрязнение вследствие размещения несанкционированных свалок должен нести собственник или арендатор, землепользователь, землевладелец.
Хотелось бы обратить внимание государственных инспекторов управления: если срок договора аренды земельного участка, на котором находится свалка, истек, то не спешите считать ответственным лицом орган местного самоуправления, обязательно нужно изучить вопрос о возможном возобновлении договора аренды в силу закона. Статьей 621 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено: если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок. Заключение дополнительного соглашения к договору аренды в таких случаях не обязательно.
Защита населения от ЧС
Довольно емким по содержанию является такое полномочие, как организация и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В настоящее время опасность возникновения таких ситуаций обостряется наличием на территории края гидротехнических сооружений (далее – ГТС), не отвечающих требованиям безопасности.
Ответственность за безопасную эксплуатацию ГТС, предупреждение чрезвычайной ситуации в виде подтопления является важной составляющей мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций. Обязанность по осуществлению таких мер возложена на органы местного самоуправления федеральным законодательством.
Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к вопросам местного значения поселения или муниципального района участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения (п. 8, 26, 31 ст. 14, п.7 ч.1 ст. 15).
В силу Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (подпункты «г», «е», «з» п. 2 ст. 11) органы местного самоуправления должны заблаговременно проводить мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения.
Статьей 9 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений предусмотрены обязанности собственника гидротехнического сооружения, эксплуатирующей организации по безопасной эксплуатации ГТС.
Однако в тех случаях, когда ГТС не имеет собственника или собственник не известен, ответственность за безопасную эксплуатацию ГТС несут органы местного самоуправления поселения, на территории которого оно находится, а также органы местного самоуправления муниципального района, в состав которого входит это поселение.
Функции контроля есть
Весьма существенным полномочием органов местного самоуправления мог бы стать муниципальный экологический контроль, однако в настоящее время такое полномочие в федеральных нормативных правовых актах отсутствует. Но на основании этого нельзя сделать вывод о том, что у органов местного самоуправления вообще нет функций контроля в области природоохранной деятельности.
Так, Закон Российской Федерации «О недрах» отнес к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (п.5 ст.5). Аналогичное положение содержит п.5 ст.7 закона Алтайского края «О недропользовании на территории Алтайского края».
Отдельные контрольные функции органов местного самоуправления связаны с совершением административных правонарушений в области охраны окружающей среды.
Законом Алтайского края от 10.07.2002 г. № 46-ЗС «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» закреплены полномочия должностных лиц органов местного самоуправления по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных главой 5 данного краевого закона (статьи 76, 83), а именно по статьям:
Статья 40. Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений;
Статья 40-1. Сжигание сорняков и остатков растительности на землях сельскохозяйственного назначения, землях особо охраняемых территорий регионального значения, землях запаса, вдоль дорог, в зонах рек и озер;
Статья 40-2. Уничтожение или повреждение защитных лесных полос и древесно-кустарниковой растительности (за исключением государственных защитных лесных полос) на землях сельскохозяйственного назначения, землях особо охраняемых территорий регионального значения, землях запаса, а также в зонах рек и озер;
Статья 40-3. Уничтожение или повреждение зеленых насаждений в составе зеленого фонда городских и сельских поселений, нарушение установленных требований по охране зеленых насаждений;
Статья 43. Мойка транспортных средств в не отведенных для этого местах.
Охрана земельных насаждений
Согласно статье 5 закона Алтайского края от 08.09.2003 № 41-ЗС «Об охране зеленых насаждений городских и сельских поселений Алтайского края» органы местного самоуправления обладают обширными полномочиями в области охраны зеленых насаждений, в том числе:
ведут учет и оценку состояния зеленых насаждений;
выдают специальные разрешения на вырубку деревьев и кустарников, подлежащих вырубке;
осуществляют контроль за соблюдением на территории муниципального образования законодательства в области охраны зеленых насаждений.
Ответственность за уничтожение или повреждение зеленых насаждений в составе зеленого фонда городских и сельских поселений, нарушение установленных требований по охране зеленых насаждений установлена уже упоминавшейся статьей 40-3 закона Алтайского края «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» (введена законом края от 05.07.2010 № 51-ЗС).
Соответственно, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы по этой статье, а административные комиссии при местных администрациях вправе рассматривать дела об административных правонарушениях по данной статье.
Косвенным образом
Влияние местного самоуправления на экологическую ситуацию возможно косвенным образом - например, через механизмы участия в деятельности государственных природоохранных органов.
Так, представители органов местного самоуправления участвуют в рейдовых мероприятиях, проводимых государственными инспекторами управления природных ресурсов по предотвращению сельскохозяйственных палов, по выявлению фактов добычи общераспространенных полезных ископаемых без разрешения (лицензии), других рейдах, направленных на предотвращение нарушений в сфере охраны окружающей среды, выполнении внеплановых проверок природоохранного законодательства.
Земельный контроль
Контрольные природоохранные функции осуществляются также в рамках муниципального земельного контроля, предусмотренного статьей 72 Земельного кодекса Российской Федерации. Конечно, возможности муниципальных инспекторов значительно уже по сравнению с государственными инспекторами, однако муниципальный земельный контроль может оказаться очень эффективным подспорьем государственного земельного контроля. Применительно к требованиям по охране окружающей среды муниципальные инспекторы осуществляют контроль за:
соблюдением требований по использованию земель, использованием земельных участков по целевому назначению;
своевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, ведущихся с нарушением почвенного слоя, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных и собственных надобностей;
своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от водной эрозии, заболачивания, подтопления, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию;
выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и употребления;
Оформленный по результатам такой проверки акт направляется в уполномоченный государственный орган.
Спектр широк
Как видим, спектр контрольных функций органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды достаточно широк. При этом обозначены далеко не все функции, значительная их часть сопряжена с вопросами в области градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства, иными сферами. Обследование территорий, выявление виновных лиц, информирование уполномоченных органов и населения – все это соотносится с контрольными функциями органов местного самоуправления по соблюдению требований в области охраны окружающей среды. Поэтому нельзя согласиться со стереотипным мнением о том, что действующее законодательство не позволяет органам местного самоуправления эффективно участвовать в контрольных функциях.
И последнее
Последнее, на что хотелось бы обратить внимание представителей органов местного самоуправления и государственных инспекторов, работающих в районах, - полномочия по предоставлению земельных участков для строительства. Этот вопрос связан с охраной окружающей опосредованно, поскольку нарушение норм законодательства при предоставлении земельных участков влечет ущерб природным комплексам.
Во-первых, необходимо отметить распоряжение земельными участками, находящимися в границах особо охраняемых природных территорий. В силу статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (п.10 ст.3) органы местного самоуправления муниципальных районов могу распоряжаться только теми земельными участками, которые находятся в муниципальной собственности либо теми, государственная собственность на которые не разграничена; распоряжение земельными участками федеральной собственности либо краевой собственности недопустимо.
В силу статьи 18 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 6 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, органы местного самоуправления не вправе распоряжаться земельными участками, входящими в состав особо охраняемых природных территорий краевого значения (заказников, памятников природы, природного парка «Ая»).
В правовых актах, утверждающих положения о заказниках, памятниках природы и природном парке краевого значения , указаны границы этих территорий. В настоящее время проведены землеустроительные работы в отношении заказников Панкрушихинский, Завьяловский, Мамонтовский, Усть-Чумышский и природном парке «Ая», соответствующие сведения о них включены в кадастр объектов недвижимости. В этой связи выяснение вопроса о том, входит земельный участок в состав особо охраняемых природных территорий или нет, особых сложностей не представляет. Поэтому всем муниципальным образованиям, в границах которых находятся особо охраняемые природные территории, необходимо сопоставлять расположение предоставляемых земельных участков с границами этих территорий.
Во-вторых, при рассмотрении документов о переводе земельных участков из одной категории в другую (например, из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли особо охраняемых природных территорий) часто сталкиваемся с нарушением требований водного законодательства. Сегодня стало модным и коммерчески выгодным строить туристические комплексы и базы отдыха в непосредственной близости от рек, озер. При этом общей ошибкой органов местного самоуправления является оформление акта о выборе земельного участка в пределах береговой полосы.
В силу пункта 6 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров.
Поскольку территория, ограниченная береговой полосой, предназначена для общего пользования, часть ее не может быть предоставлена отдельно взятому лицу.
Безусловно, мы отдаем себе отчет в том, что на практике реализация органами местного самоуправления своих полномочий в области охраны окружающей среды проходит, как правило, «болезненно», имеется множество субъективных факторов, препятствующих этой работе. Вместе с тем задача по созданию современной эффективной системы управления в природоохранной сфере в настоящее время поставлена Президентом Российской Федерации и успешное решение этой задачи зависит не только от федеральных и региональных органов власти, но и во многом от органов местного самоуправления.
Лариса БЕРЕБЕРДИНА, юрист управления природных ресурсов и охраны окружающей среды |
